Poza fizyczną i psychiczną zdolnością do służby kandydat winien zwykle posiadać obywatelstwo polskie, korzystać z pełni praw publicznych, dawać rękojmie zachowania tajemnicy stosownie do wymogów ustawy o ochronie informacji niejawnych, posiadać odpowiednie wykształcenie i określone kwalifikacje zawodowe i predyspozycje potrzebne do służby.
Po przyjęciu do służby może jednak okazać się, że funkcjonariusz nie przestrzega istniejącego porządku prawnego, równolegle egzekwując go wobec obywateli. Korzystając z uprawnień głęboko ingerujących w prawa i wolności obywatelskie nieprawomyślny funkcjonariusz może przynieść więcej szkód niż korzyści, także dla własnej formacji. Jak zatem oceniać prawomyślność kandydatów do służby?
Przymiot nieposzlakowanej opinii
Pragmatyki wojskowe i policyjne wśród wymogów kwalifikacyjnych, poza niekaralnością, wyliczają także posiadanie przymiotu nieposzlakowanej opinii. Kandydat do służb specjalnych winien z kolei charakteryzować się nieskazitelną postawą moralną, obywatelską i patriotyczną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nieskazitelność charakteru to nie tylko kwestia niekaralności czy niepopełnienia przestępstwa i ocena danej osoby w kategorii prawnej, lecz przede wszystkim jest to sfera etyczno-moralna. Chodzi więc nie o to, czy dana osoba popełniła przestępstwo, lecz o to, czy osoba ta w dotychczasowym postępowaniu podejmowała i wykonywała działania obiektywnie oceniane jako naganne pod względem etyczno-moralnym. Że w określonej sytuacji, osoba ta nie powinna ze względów uczciwości i rzetelności, wzmożonych rodzajem posiadanego wykształcenia, charakteru wykonywanego zawodu, pełnionej służby i zajmowanego stanowiska, postąpić tak, jak uczyniła. Przez nieskazitelność należy rozumieć m.in. takie cechy charakteru, jak szlachetność, prawość, uczciwość. Są to cechy wartościujące konkretną osobę nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno-moralnej .
Jak wskazuje się w literaturze, nieskazitelność charakteru ma wymiar zewnętrzny (formalny), gdy można postawę i zachowanie zewnętrze kandydata na funkcjonariusza ocenić i postawić zarzut, że zachował się niegodnie (zachowanie zewnętrznie uchwytne). Aby jednak to zrobić, formacja winna dysponować narzędziami prawnymi pozwalającymi na „prześwietlenie” kandydata. Inaczej mówiąc służba musi mieć wiedzę na temat zachowań kandydata, szczególnie tych niepożądanych z perspektywy realizowanych przez nią zadań.
Jak sprawdzić nieskazitelny charakter kandydata
Niektóre formacje policyjne zostały wyposażone w kompetencje pozwalające na sprawdzenie w dostępnych ewidencjach, rejestrach i kartotekach (w tym powszechnie niedostępnych) prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby. Chodzi tu m.in. o Krajowy Rejestr Karny (KRK), Krajowy System Informacji Policji (KSIP) czy Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych (KCIK), oraz inne niejawne bazy danych prowadzone przez poszczególne służby mundurowe. Pragmatyki służb specjalnych i żołnierzy takich regulacji jednak nie zawierają. Wyjątkiem jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która poza sprawdzeniem w ewidencjach, rejestrach i kartotekach prawdziwości danych podanych przez kandydata w kwestionariuszu osobowym dysponuje uprawnieniem do przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania, nauki, pracy lub służby kandydata oraz do uzyskania opinii od osób go polecających. Mam jednak wrażenie, że rozporządzenie, które to reguluje wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego, szczególnie, że etapy postępowania kwalifikacyjnego zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Ewentualna zmiana wymaga jednak aktywności ustawodawcy.
Nierzadko okazuje się, że kandydat do służby spełnia warunek niekaralności, a nie spełnia warunku „nieposzlakowanej opinii”. Przykładowo kandydat prawomocnie skazany za składanie fałszywych zeznań czy kradzież, po zatarciu skazania (sprawdzenie w KRK), czy po przedstawieniu zarzutów karnych (sprawdzenie w KCIK) spełnia warunek niekaralności (nie figuruje w KRK), zaś z perspektywy nałożonych na Policję zadań, jego wcześniejsza postawa (skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego) lub aktualna pozycja prawna (status podejrzanego) budzą wątpliwości z punktu widzenia warunku nieposzlakowanej opinii.
Podobnie może okazać się, że kandydat do służby pojawia się w materiałach operacyjnych Policji (np. bliskie kontakty ze środowiskiem przestępczym), ABW (np. podejrzenie o szpiegostwo) czy CBA (podejrzenie o korupcję), wówczas sprawdzenie w bazach danych pozwala na ocenę kandydata pod tym kątem. Także w przypadku badania psychofizycznego (przeprowadza się je na wybrane stanowiska służbowe) może okazać się, że kandydat nie nadaje się do służby, gdyż np. wypełniając ankietę/kwestionariusz osobowy minął się z prawdą.
Warunkiem skuteczności takich baz danych jest oczywiście ich bieżąca aktualizacja, a z tym bywa różnie. Zaniedbania w tym zakresie mogą prowadzić do przyjęcia do służby osoby z bagażem doświadczeń podważających prawomyślność funkcjonariusza, powodując kolejne niepotrzebne implikacje, ze zwolnieniem takiej osoby ze służby włącznie. Zauważyć trzeba, że z momentem przyjęcia kandydata do służby domniemuje się spełnienie przez niego warunku nieposzlakowanej opinii czy nieskazitelnego charakteru. Domniemanie to może zostać obalone na drodze postępowania dyscyplinarnego czy karnego.
Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego bez podania przyczyny
Co jednak zrobić, gdy przykładowo, po sprawdzeniu w niejawnych bazach danych okaże się, że kandydat pojawia się w materiałach operacyjnych służby? Czy należy go szczegółowo informować o przyczynie zakończenia postępowania kwalifikacyjnego? Czy można zakończyć postępowanie w ogóle nie informując kandydata o powodach takiej decyzji?
Problem przerywania postępowań kwalifikacyjnych bez podania przyczyny był wiele lat temu przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do kandydatów do służby w Policji. Postępowanie przed TK zostało wówczas umorzone (postanowienie TK z 22 listopada 2011 r. sygn. akt K 10/10) z powodu skutecznej interwencji prawodawcy.
Problem, nie został jednak rozwiązany w służbach specjalnych i wrócił przy okazji sprawy kandydata do służby w CBA, który skutecznie zakwestionował takie rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 18 stycznia 2023 roku; sygn. akt III OSK 1793/21, Lex nr 3499021). W maju 2023 roku, następnie w styczniu bieżącego roku RPO zwrócił się w tej sprawie do Prezesa Rady Ministrów .
Wątpliwości pojawiające się na gruncie niniejszej sprawy sprowadzają się do oceny, czy zachowane zostały odpowiednie proporcje pomiędzy obiema wartościami konstytucyjnymi tzn. dostępem do służby publicznej, a bezpieczeństwem państwa, a w konsekwencji czy możliwe jest uregulowanie konfliktu obu tych wartości w bardziej komplementarny sposób? Jeśli żadna z przyczyn mogących powodować przerwanie procedury naboru nie podlega ujawnieniu (przepisy przewidują, że następuje to "bez poddania przyczyn"), to nie można mówić o spełnieniu konstytucyjnych reguł gwarantujących jednakowy dostęp do służby publicznej. Możliwość przerwania postępowania "w każdym czasie bez podania przyczyn", nie pozwala bowiem na ustalenie żadnych przesłanek, jakimi kierował się organ ograniczając dostęp do służby publicznej i jest rozstrzygnięciem arbitralnym. To zaś jest nie do pogodzenia z zasadami dostępu do służby publicznej, gdyż nie wypełnia koniecznych reguł proceduralnych (jasność, obiektywizm kryteriów, przejrzystość, weryfikowalność podjętej decyzji), a w konsekwencji nie gwarantuje spełnienia równości szans kandydatów w postępowaniu rekrutacyjnym.
Z jednej strony względy bezpieczeństwa państwa, z drugiej pole do nadużyć
Dokonując oceny proporcjonalności, trzeba wziąć pod uwagę, że w trakcie postępowania kwalifikacyjnego mogą pojawić się okoliczności, o których kandydat do służby nie powinien wiedzieć. Zdarzały się przypadki, że kadry informowały o kompromitujących obyczajowych występkach najbliższej rodziny kandydata, demaskując ich przy tym w oczach kandydata. Nie tylko zatem względy bezpieczeństwa państwa, ale także prawo do prywatności innych osób i zasady współżycia społecznego przemawiają za tym, aby zakres informacji przekazywanych kandydatowi pozostawał ograniczony.
Z drugiej strony, brak konieczności uzasadniania odmowy przyjęcia do służby daje bardzo szerokie pole do nadużyć, szczególnie, gdy kwalifikacje zawodowe na etapie naboru w ogóle nie są określone (wyj. Agencja Wywiadu i nabór na stanowisko analityka w SKW). W takiej sytuacji właściwie każdemu kandydatowi można postawić zarzut niespełnienia wymyślonej ad hoc kwalifikacji zawodowej. Podobnie prawomyślność kandydata może stanowić warunek przesądzający o jego przyjęciu do służby lub odrzuceniu, jest to bowiem jedno z kryteriów oceny predyspozycji osobowościowej.
Być może w piśmie informującym kandydata o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego do służby, jako powód, należałoby wskazać niespełnienie przesłanki określonej w ustawie np. nieskazitelnego charakteru. To zaspokoi to ciekawości kandydata, ale w przypadku skierowania przez zainteresowanego sprawy do sądu administracyjnego, przekazana dokumentacja postępowania kwalifikacyjnego, pozwoli sądowi na ocenę czy przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nastąpiło w oparciu o konkretną przesłankę (np. bliskie kontakty ze środowiskiem przestępczym) dyskwalifikującą kandydata do służby czy też miało charakter arbitralny, gdy organ kadrowy nie będzie w stanie wykazać konkretnego powodu takiego rozstrzygnięcia. Zachowane będą przy tym wszystkie rygory wynikające z ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Podsumowując, przyjęcie takiego standardu spowoduje, że nieprawomyślny rekrut nie zostanie przyjęty do służby, nie pozna także szczegółowej przyczyny takiej odmowy, otrzyma jednak gwarancję, że okoliczności jego sprawy zostaną wyczerpująco zbadane przez niezależny sąd, który pozna, oceni rzeczywisty powód nieprzyjęcia do służby i rozstrzygnie czy dostęp do służby publicznej został zapewniony.
Tomasz Oklejak, naczelnik Wydziału Spraw Żołnierzy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
